自商鞅时就已经明了，任何朝廷法制的根本，都在于耕战。换言之，一个国家的富强与否，一在田土，二在户籍。厘清国家的田土，才有粮秣与财赀作为税收，登记各地的丁口，然后才能征调兵员作战，只有如此，国家才有力量削平乱世，安定江山。
而在刘羡称帝前后的这个时期，他难免发现，除去益州这个他已经经营了六年的大本营以外，新得的州郡之中，账簿上的田土和户籍，少到了一个令人发指的地步。
以荆州为例，在司马炎平定东吴以后，也就太康元年（公元280年），当时荆州有二十二郡，一百六十九县，户三十五万七千五百四十八，口两百一十四万八千三十二，等过了二十年，经过人口的自然增长，以及朝廷的大力清查，也就是在永康元年（公元300年），荆州账簿上有户六十一万八千三百二十七，口三百七十二万四千四百一十五。
这本就是一个有待商榷的数字，由于士族与隐户的存在，实际情况肯定比这还多不少。但十年之后，也就是刘羡接手之后，他将荆州与湘州的户籍合计在一起，相当于原荆州的辖区，竟然只得户二十九万，口一百六十二万。
虽说荆州前后遭受了李辰刘尼之乱、陈敏之乱、张方之乱以及汉晋战争等四场大规模战事，但由于刘弘的成功治理，中间大体上还是安定的，至少远比历经了好几年鏖战的益州要好上许多，还接收了少说二十万巴蜀流民。结果益、宁二州检籍以后，尚有丁口二百二十余万，这肯定是一个不实的数字，还有再清查的空间，但荆、湘二州反而还不如巴蜀，实在是咄咄怪事。
原因倒也不难想，刘羡在巴蜀检籍，主要是利用了天师道的宅录制度。天师道的信徒名单，有时候比郡县府中的户籍统计更准确。但荆湘的情形则完全不同，前些年刘弘为了地方稳定，不至于再生大乱，几乎对本地士人隐户揽民的种种举动听之任之，这使得州郡的秩序是恢复了，但官府掌控的户口大为减少，以致于到当今这个地步。
荆州尚且如此，江州、扬州、广州、交州四州更不用想，陈敏、王机这些人本事更不如刘弘，当地的情形只会更差。
如此下来，刘羡虽然连连胜利，但在数次大战后，除去益州外，各州郡府库多被消耗一空，当地的粮价物价飙升。虽说朝中堆满了从各地缴获的金银珠宝，可谓堆积如山，但金银不能当饭吃，甚至发给郡县府吏做俸禄，吏员都大为不满，说很多物资已经有价无市。
因此，在过往的几年里，晋廷面对这种困境，想要
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